Corrupción, elites, democracia y valoresEnsayo sobre la fenomenologia de la corrupción
1. Introducción y propositos del presente ensayo2. Aspectos de orden teorico3. Escenarios de partida: elites, poder y democracia4. La inversion de valores absolutos individuales5. Conclusión6. Referencias7. Descripción del trabajo
1. Introducción y propositos del presente ensayo2. Aspectos de orden teorico3. Escenarios de partida: elites, poder y democracia4. La inversion de valores absolutos individuales5. Conclusión6. Referencias7. Descripción del trabajo
1. Introducción y propositos del presente ensayo
La Corrupción es un tema de investigación sumamente difícil de abordar. Es evidente que resulta sumamente complicado recoger datos fiables y de manera sistemática sobre actividades ilegales o producto de corrupción. Lo que conocemos de la corrupción suele provenir de los escándalos más o menos publicitados por los medios de comunicación, de la experiencia personal y de inferencias más o menos sustentadas en los dos primeros aspectos mencionados. Como sostiene Steven Reed, un escándalo nos permite lanzar una breve mirada bajo la superficie de la política a través de un incidente determinado que se convierte en público por su tinte "corrupto", pero no existe motivo para pensar que los datos proporcionados por los escándalos sean imparciales o estadísticamente representativos. Por ello, debe ser tratada a partir de sus implicaciones fenomenológicas.
Como investigadores, estamos atrapados en el dilema de saber que sin una crítica, las cosas no mejorarán; pero la crítica sola no producirá los análisis científicos y comparativos necesarios para comprender las causas fundamentales de la corrupción. Por otro lado, como sostenía Octavio Paz, la pasividad está incorporada en la cultura del latinoamericano típico como elemento intemporal, impermeable a ciertos actos externos que aparezcan más allá de las propias manos. A quiénes van dirigidos los conocimientos que producimos sino a la historia de la cromprehensión de un problema? Escribimos pensando justamente en aquellos que nunca leerán nuestras palabras.
El presente trabajo pretende abordar el problema "Corrupción" desde sus implicaciones fenomenológicas y aportes efectivos a la estructura social; su aporte al sostenimiento de estructuras y estratos sociales, así como a los procesos de movilidad social. Se pretende establecer en este ensayo indagaciones de orden teórico e hipotético respecto a que el estilo político o el sistema político implantado en América Latina ha sobrevivido gracias al factor Corrupción; ergo, que las Democracias Liberales han sido sostenidas por el fenómeno y, por ende, sus actores.
Este ensayo se escribe en el momento en que el Ecuador vive casos de corrupción bancaria que enfrenta a facciones de la burguesía nacional, expresados en los medios y su tratamiento de la noticia; no hace falta decirlo, pero algunas de las interpretaciones planteadas aquí tienen muy presente los pormenores o entretelones del suceso; no obstante, se cita poca información directa respecto al caso.
2. Aspectos de orden teorico
La Sociología Política comparativa aún tiene que alcanzar acuerdos unánimes sobre la definición del concepto "corrupción", aunque, para fines del presente ensayo, seguiré el camino trazado por Gibbons (1993) al identificar como corrupto todo comportamiento que, de convertirse en conocimiento público, conduciría a un escándalo. Esta definición tiene en cuenta las actitudes, e implica que un acto pudiera ser corrupto en algunas ocasiones y lugares, pero no en otros. A menudo, la variación cultural entorpece los estudios comparativos sobre la corrupción: el comportamiento escandaloso en un país podría considerarse normal en otro.
La definición de una conducta escandalosa y corrupta varía según la época y el lugar. Heidenheimer (1993) nos proporciona el mejor marco para analizar la corrupción desde una perspectiva comparativa. Se muestra a continuación una parte de su análisis de indicadores de conducta externa, con ciertas variaciones que vienen al caso Ecuatoriano.
La corrupción desde una perspectiva comparativa
Punto
Indicadores
Actitud publica
1.
Las autoridades se desvían de la ley en aspectos menores para beneficiar a los amigos
Frecuente
2.
Las autoridades aceptan obsequios como muestra generalizada de buena voluntad
Muy frecuente
3.
Nepotismo en designaciones oficiales y adjudicación de contratos
Frecuente
4.
Las autoridades se benefician de decisiones públicas a través de negocios complementarios (sobornos políticos directos)
Muy frecuente
5.
Los clientes comprometen el voto de acuerdo con las directrices del patrocinador
Frecuente
6.
Los clientes necesitan la intervención de un patrocinador para conseguir la «vía de derecho» administrativo
Frecuente
7.
Las autoridades esperan recibir obsequios (comisiones ilegales) como requisito para respetar «vía de derecho»
Frecuente
8.
Las autoridades toleran el crimen organizado a cambio de compensaciones
Frecuencia desconocida
9.
Los militantes cambian repentinamente su fidelidad al partido por razones pecuniarias
Muy Frecuente
10.
Las autoridades y los ciudadanos ignoran pruebas claras de corrupción
Muy Frecuente
Obviamente, la definición de la frecuencia no tiene base estadística; es más bien un conjunto de hipótesis de trabajo que podrían medirse de manera directa o indirecta, si es que fuera el propósito. La validez del esquema de Heidenheimer consiste en evidenciar los comportamientos típicos no legítimos susceptibles de ser considerados como "corruptos" y, de esa forma, proporcionarnos un marco de comprehensión.
La tipología citada permite hacer más explícito el carácter subjetivo y volátil de la definición de la corrupción. La corrupción blanca se emplea para referirse a prácticas que no son reconocidas como corruptas ni por la opinión pública ni por las minorías. En otras palabras, la corrupción está tan completamente integrada en una cultura que ya ni siquiera se percibe el problema. En esta visión culturalista, lo que aquí es corrupción (por ejemplo en los Estados Unidos) no lo es en otro sitio (por ejemplo en Francia). La corrupción negra tiene el mismo consenso, pero al revés: todos, minorías y ciudadanos, están de acuerdo en estigmatizar ciertas prácticas. El desacuerdo aparece en la opción gris: lo que unos definen como corrupción, otros no lo consideran como tal. Es en este desajuste donde hay riesgo de que aparezca el escándalo, en el choque entre las percepciones de unos y las prácticas de otros, como ha ocurrido por ejemplo en el asunto de la financiación de los partidos políticos. La opinión pública se ha conmovido por las prácticas poco ortodoxas de los partidos, mientras éstos últimos trataban de justificarse invocando las necesidades de la vida democrática.
De manera general, la definición de la corrupción (con acuerdo o sin él) depende a la vez de ciertos efectos de umbral (cuantitativos o simbólicos) y de influencia en el sistema.
Por otro lado, desde el punto de vista del presente ensayo, es necesario considerar las relaciones entre algunos de nuestros términos y conceptos claves, especialmente los de "corrupción" y "escándalo". Se sostiene que «dado que la "corrupción" es una etiqueta definida social y a veces legalmente, y empleada para evaluar modelos reales de conducta, la corrupción no tiene una existencia independiente del proceso social de etiquetación» (Blankenburg et al., 1989, 914). Cuando la "corrupción" genera "escándalo"? Cuando, puesta a la luz pública por los medios, compromete un valor y una ética; es decir, cuando conmueve la opinión colectiva. No obstante, puede sostenerse que esta es la última etapa del proceso por el cual la sociedad civil emite un criterio con cierto grado de trascendencia evidenciado en la aplicación o no de penas para los sujetos observados: «el escándalo es el estado final de la etiqueta, el estado en el cual el público acepta que se aplicara la etiqueta» (Sherman, 1989, 895) en donde «tiene que haber alguien que obtenga beneficios políticos y/o económicos con la exclamación de "escándalo"» (Blankenburg et al. 1989, 916).
Sin embargo, la tipología de Heidenheimer y la del "escándalo" descruidan una esfera donde la corrupción es mentalizada y programada: lo privado. Esto constituye un aspecto sobre el que no hay acuerdo. Destaquemos a este respecto que la discusión sobre este punto es prácticamente insoluble habida cuenta de la naturaleza misma del objeto en cuestión. La corrupción es, en síntesis, una transacción clandestina [Claeys y Frognier, 1995], salvo allí donde por ser ya sistemática, disfruta de un status casi oficial, de un "acuerdo" no escrito pero conocido y aceptado por todos.
Para poder abarcar las manifestaciones no evidentes de la corrupción recurriré a la categoría Anomia (Durkheim, El Suicidio), pero comprehendiéndola como un comportamiento regular y estructural no legítimo que afecta en grado sumo al sistema total. Por otro lado, para interpretar las formas articulación al sistema anomico se utilizará el esquema diseñado por Tomasetta, sobre la base de los modelos de comportamiento de Merton. Brevemente los paso a revisar.
El elemento común de toda estructura social o cultural está representado por las metas, las finalidades y los intereses que se definen culturalmente y que se presentan como objetivos legítimos para todos los miembros de la sociedad; esos proyectos exintenciales de grupo se presentan más o menos integradas y juntas constituyen la jerarquía de los valores que ordenan los distintos elementos de las estructuras, y a las estructuras entre sí, en el conjunto del sistema; junto a ese elemento aparece otro: los modos aceptables por los cuales pueden alcanzarse las metas vinculadas a la estructura, es decir, las finalidades políticas del sistema.
Aquí aparecen los "modos de adaptación" al sistema político. La aceptación del sistema exige un comportamiento de identificación a determinado nivel; este grado de identificación puede ser de dos tipos: a) conformidad; y, b) innovación.
Un individuo se adapta en "conformidad" cuando aborda la acción social como una aceptación total de finalidades y medios; esto incluye una conformidad con el status quo, y la sola idea de cambiar se presenta como una tensión inaceptable.
En cuando al modo de adaptación por innovación, Merton lo abordó con referencia exclusiva a la actividad económica, colocándolo en la esfera de los comportamientos desviantes; por tanto, se cumple mediante el uso de recursos institucionalmente prohibidos, pero que suelen ser eficaces para lograr apariencia de éxito, riqueza y poder. Todas la direcciones apuntan, entonces, al hurto, al delito, al vicio organizado, etc. En el fondo, el comportamiento innovador definido por Merton tipifica la "legalización social del comportamiento anomico" como remedio a un generalizado límite impuesto por la institucionalidad.
Finalmente concluiríamos con Merton que "solo cuando un sistema de valores exalta, prácticamente sobre cualquier otra meta, ciertos objetivos de éxito comunes a la población en general, en tanto que la estructura social bloquea de modo riguroso las vías aceptables para alcanzar esas metas a una parte considerable de la población, se desarrolla a gran escala el comportamiento desviante".
3. Escenarios de partida: elites, poder y democracia
Tal como se revisó en el apartado anterior, la repercusión inmediata de la corrupción como fenómeno invisible consiste en la imposibilidad de medirla directamente; por ello, el presente estudio propone el desarrollo de observaciones del comportamiento de variables probablemente no relacionadas directamente con el problema de estudio (al menos no formalmente); esta forma de observar la corrupción se plantea para casos o contextos como el nuestro; las variables a considerar son las siguientes (tomando una situación hipotética como escenario):
Variable
Comportamiento
Interpretación
Grado de alternancia de las elites
con alteración en determinado nivel
ausencia de consenso en las elites sobre mecanismos de operación; aceptación
Grado de movilidad de los distintos estratos sociales, aun en situaciones críticas
centrado en ciertos estratos
solo ciertos estratos están integrados a los mecanismos construidos por la elite
Niveles de estabilidad del sistema políticas
no constante
la falta de consenso en las elites se muestra en una inestabilidad del sistema democrático
Frecuencia de escándalos publicados por los medios
alto
las elites se empeñan en estigmatizar como escandaloso la actitud de la facción contraria
Grado de movilidad o circulación de las Elites: Vilfredo Pareto definió como la circulación o la alternancia de las élites aquel comportamiento desarrollado por los estratos altos orientado a "conservar, por lo menos para los fines del poder, las relaciones existentes de poder y, por otro lado, para establecer nuevas combinaciones de tales relaciones". La no alternancia de las elites en el poder inicia su degeneración por la vía autoritaria de la corrupción, en lugar de mantener el férreo compromiso del deber político democrático para la conducción del Estado,. El manejo del Estado es asumido como un medio para enriquecerse, descuidando, cada vez más, las más elementales obligaciones del buen gobierno. Esta conductas se reproducen y alcanzan a todos los sectores de la elite en el poder (empresariales, intelectuales, financieras y de toda índole). Un ejemplo de ello son las siete décadas del gobierno PRI en México. La explicación de este fenómeno tiene dos componentes:
A) incompetencia, desgano e ineficacia para gobernar; por ello, hoy es más notorio que antes los errores en la conducción del Estado.
B) La acumulación desmedida de riqueza como valor o principio existencial.
Un informe de la fiscalía en el caso Filanbanco determinó que dicha institución bancaria, previo a su traspaso al poder estatal, en el período comprendido entre el 21 de septiembre y el 2 de diciembre de 1998, recabó de sus fuentes de financiamiento 30 mil millones de sucres, pero desembolsó cerca de 3 billones de sucres lo que demuestra que cayó en iliquidez.
Todas las estimaciones iniciales sobre el caso Filanbanco establecen que esos desembolsos formaron parte de un conjunto de créditos especiales denominados "vinculados", muy usuales dentro del sistema financiero y no percibidos como corrupción debido a este mismo factor de generalización (corrupción blanca). La elite implementó este mecanismo con la finalidad de utilizar recursos líquidos del sistema bancario para la financiación de actividades empresariales propias. Es un caso típico de mantenimiento de mecanismos ocultos, invisibles, para sostener e incrementar el status, el poder. Se puede afirmar que pertenece al tipo negro de corrupción.
Fuente: El Universo, febrero 2000.
Grado de movilidad de los distintos estratos sociales: Ciertos estratos cercanos a las elites tienen una movilidad positiva, mientras que la movilidad efectiva social es negativa. En el caso ecuatoriano, por ejemplo, se debe observar el tipo de movilidad experimentado por los estratos bajos y medios a través de la variable acceso a bienes y servicios o capacidad actual de consumo (siguiente gráfico); la conclusión obvia es una reducción de la calidad de vida, agudizado en los períodos 1997 - 1999.
Niveles de estabilidad del sistema político: se expresa en la funcionalidad del sistema de democracias liberales; en nuestro medio, en esencia, este sistema está altamente cuestionado; no obstante, no se perciben otras opciones o, para ser más precisos, los actores políticos y las elites no consideran la posibilidad de implementación de otro modelo; tampoco los ciudadanos no ejercen presión en ese sentido. Por ello, a pesar de que la democracia tal y cual está implantada en América Latina ha demostrado contemplar grandes fallas, no existe un proyecto opcional, lo que incide en el mantenimiento de la elite. El mantenimiento del sistema de democracias liberales en América Latina es, por sobre todo, mérito de las políticas y formas de dominación internacionales de los centros de poder mundial; no es percibido como un acto de corrupción, pero, en esencia, lo es. Podríamos decir que entra en el tipo blanco de corrupción.
Frecuencia de escándalos publicados por la prensa: Como en el caso ecuatoriano (la crisis bancaria) evidencia un escenario de inestabilidad de las elites tradicionales. La elite maneja los medios masivos cuestión que en nuestro medio, también, pasa desapercibido; es decir, constituye corrupción gris.
Manifestaciones como las señaladas de las cuatro variables establecidas configuran un comportamiento regular y estructural no legítimo que afecta en grado sumo al sistema total, es decir una configuran un escenario de Anomia Global.
Por otro lado, el escenario sería esencialmente incompleto si es que no se considera una variable de contexto: el el grado de subdesarrollo; en el caso ecuatoriano y latinoamericano, es obviamente considerable. El relacionamiento de estas variables configura un cuadro de alta inestabilidad social actual que descubre la existencia de un sistema paralelo decisional e integrador, esencia de la estabilidad: las decisiones y operaciones no legítimas incorporadas en el comportamiento de las elites (gráfico anterior).
Uno de los efectos indirectos de esta interpretación consiste en la exculpación del Estado. El supuesto del proceso, entonces, es la Anomia Estructural que se verifica en la construcción y funcionamiento de un sistema paralelo al Estatal o legítimo, concebido e implementado por las elites.
Aparte de las interpretaciones expuestas respecto al comportamiento de la elite, es decir la acumulación desmedida de riqueza como valor o principio existencial, por un lado, y la incompetencia, desgano e ineficacia para gobernar, por otro, hay factores externos que ejercen presión con dirección a la Anomia Estructural. Consideremos los siguientes argumentos.
El neoliberalismo observa a la corrupción como una de las manifestaciones de los mercados negros originados por el exceso de intervencionismo estatal. Cuanto más interviene el Estado, más reglamenta y más fomenta la invasión de las burocracias, más riesgos hay de que se den procedimientos y mercados paralelos, origen de comportamientos delictivos. Por el contrario, los que no están convencidos de la perversidad intrínseca del Estado o de los méritos evidentes del mercado, insisten en otro aspecto: el debilitamiento de la ética pública, la deslegitimación del Estado como encarnación del interés general, la disolución de los valores colectivos por la búsqueda del beneficio y la defensa de intereses egoístas y privados. Hay que señalar, con relación a la definición dada por el Neoliberalismo, los siguientes aspectos:
a. Los mercados negros son Mercados Negros Internacionales. Estos implican la realización de actividades totalmente ocultas; es decir, implican Corrupción Negra.
b. Los Mercados Negros no son los únicos productores de corrupción internacional, también los son los organismos financieros internacionales, especialmente los conocidos como Inversionistas Buitres; esto implica Corrupción Gris.
c. Por último, las grandes corporaciones que abren oficinas de representación local desde la cual pactan con las elites, de manera privada y al margen del estado y del sistema legítimo con la finalidad de ganar licitaciones, también implican Corrupción Negra.
Es obvio que la decrepitud del Estado contribuye definitivamente para la mantención de varios tipos de corrupción. Pero este mismo Estado ha sido mantenido durante largo tiempo por la elite como medio para impulsar sus planes de enriquecimiento ilícito. El Estado es el punto de unión de lo público y de lo privado, utilizado por la elite, especialmente en los sectores en los que el gestor público no está sometido a unas reglas totalmente obligatorias, para sostener un sistema oculto.
Las relaciones de corrupción a nivel internacional son especialmente complejas en la medida en que mezclan intereses privados legítimos (los de la empresa) o menos honorables (los de los intermediarios) con los intereses de socios político – administrativos que pueden actuar en nombre de los intereses públicos considerados legítimos (apoyo a la exportación, defensa de intereses nacionales) o bien como partes directamente interesadas en el intercambio delictivo.
La multiplicación de los intercambios internacionales, ciertamente, contribuye a la prosperidad mundial y al crecimiento de los países en desarrollo. Pero como establece Heidenheimer, "esta evolución, más o menos positiva, se sitúa en un contexto político y comercial doblemente insatisfactorio. Por un lado, estos intercambios económicos dan lugar, cada vez más, a una verdadera guerra económica en la que los argumentos de venta no responden más que en parte a las reglas del mercado: intercambios de contratos a cambio de protección militar o política, comisiones, corrupción de los directvos de las empresas, de la administración o de las minorías políticas. Además, por un efecto de boomerang, los corruptores occidentales se convierten a su vez en corruptos al aceptar donaciones o aportaciones para sus campañas electorales o incluso permitiendo que los que se han beneficiado con sus prebendas, les paguen. La corrupción no es un camino de sentido único, de la empresa occidental corruptora hacia los países compradores corruptos. Con frecuencia, con demasiada frecuencia, la corrupción se practica en el seno de una compleja red en la que el intercambio corrupto es multidireccional y sistemático".
Heidenheimer continúa diciendo que: "por otra parte, a diferencia de la situación que prevalece en la mayoría de los Estados --por lo menos en el plano jurídico --el intercambio corrupto internacional se desarrolla en un universo en el que el Estado de Derecho es más una loable aspiración que una realidad. Sólo se puede reprimir la corrupción por medio de las legislaciones nacionales. Aparte de que siempre es difícil probar el delito, es iluso esperar una gran eficacia de la represión cuando a veces los dirigentes de más alto nivel están ellos mismos en la primera fila de los actores de la corrupción".
Añade que "la internacionalización de los intercambios comerciales va acompañada por la internacionalización de los flujos monetarios y por la multiplicación de los bancos en los que el secreto de las operaciones y el anonimato de las transacciones y de los titulares de las cuentas constituyen la regla de oro y la ventaja comparativa más evidente. Suiza, refugio tradicional de operaciones discretas, ha tenido que hacer algunas concesiones menores presionada por los Estados Unidos, comprometidos en la lucha contra el tráfico de drogas y el blanqueo de dinero; pero los pequeños cambios que se han producido en la Confederación se han compensado o anulado por la multiplicación de bancos off-shore y por el enmarañamiento de innumerables transacciones cruzadas".
Por último sentencia que "este fenómeno es tanto más inquietante por cuanto las diversas mafias internacionales de la droga, de la corrupción y del crimen organizado a menudo se valen de protecciones nacionales del más alto nivel (en el caso de la corrupción, de la clase política y de la policía), beneficiándose además de las nuevas oportunidades que ofrece la mundialización de los flujos monetarios y del secreto de las operaciones bancarias. En algunos países de los Balcanes o de América Latina, se ha citado con frecuencia y a veces se ha demostrado, el pacto de las mafias y de un sector de las minorías político-administrativas, dando un aspecto radicalmente nuevo al problema ya que la urgencia no era ya tanto instaurar la democracia -que ha perdido todo su sentido en este contexto mafioso y corrupto -- como la de restaurar un mínimo de organización estatal para al menos restablecer las condiciones previas a toda construcción democrática, es decir, la seguridad, la legalidad y la separación de las esferas pública y privada".
¿Cuál es el génesis de la corrupción? Revisemos los siguientes aspectos.
Corrupción en existe en grado diverso en todos los países a nivel mundial; en el grado o nivel de corrupción, al parecer, inciden dos variables fundamentalmente:
a. nivel de desarrollo
b. nivel de influencia externa, ya sea de organismos internacionales o de corporaciones
Países clasificados según la reputación de corrupción de los servicios públicos
Menos corruptos
Algo corruptos
Muy corruptos
País
Puntuación
País
Puntuación
País
Puntuación
Nueva Zelanda
9,55(00,7)
Alemania
8,14(0,63)
España
4,35(2,57)
Dinamarca
9,32(0,01)
Chile
7,94(0,97)
Corea del Sur
4,29(1,29)
Singapur
9,26(0,21)
E.E.U.U.
7,79(1,67)
Hungria
4,12(0,69)
Finlandia
9,12(0,07)
Austria
7,13(0,36)
Turquia
4,10(1,33)
Canadá
9,07(0,44)
Hong Kong
7,12(0,48)
Grecia
4,04(1,65)
Suecia
8,76(0,11)
Francia
7,00(3,32)
México
3,18(0,06)
Australia
8,80(0,54)
Bélgica
6,85(3,08)
Italia
2,99(6,92)
Suiza
8,76(0,52)
Japón
6,72(2,73)
Tailandia
2,79(1,69)
Holanda
8,69(0,63)
Suráfrica
5,62(2,35)
India
2,78(1,63)
Noruega
8,61(0,78)
Portugal
5,56(0,66)
Paquistán
2,25(1,62)
Irlanda
8,57(0,61)
Malasia
5,28(0,36)
China
2,16(0,08)
Gran Bretaña (R.U.)
8,57(0,17)
Taiwan
5,08(1,03)
Indonesia
1,94(0,26)
Producto de una revisión del cuadro anterior puede afirmarse que existe una relación inversa entre el nivel de Corrupción y el nivel de Desarrollo de un país: a menor desarrollo, mayor corrupción; podríamos expresar este relación de variables mediante la siguiente ecuación:
Donde Nd es el nivel de desarrollo de un país determinado y Gc es el grado de corrupción correspondiente.
El nivel de influencia externa está en relación con el nivel de estabilidad institucional de un país dado; en los países del tercer mundo el grado de injerencia externa no permite el desarrollo de iniciativas locales de manejo del estado sino que, por el contrario, afirman un modelo por sobre todas las cosas, por mucho que éste asfixie a la mayor parte de la población. La emisión de recetas de organización social para países subdesarrollados influye en su efectivo desarrollo; no obstante, la elite es muy receptiva a dichas recetas, aun cuando les afecte en determinada medida, ya que hasta ahora ninguna de ellas ha significado un cuestionamiento del status quo. Por otro lado, mantienen (como ya se ha expuesto anteriormente) un sistema paralelo de corrupción negra.
Todos los factores mencionados dan como subproducto un bajo nivel de integración social y una constante des – asimilación social. Para el caso de la elite, el sistema paralelo es, al mismo tiempo, un sistema integrador que contribuye a la mantención del status quo. Este sistema negro de integración se extiende a los subestratos cercanos a la elite (políticos, comunicadores, intelectuales, funcionarios públicos, etc.) provocando, también, un cierto nivel de integración: en buen romance, propagando la corrupción negra. Sobra decir que todos estos sujetos son conspicuos defensores de Democracia Liberal. Para la mayor parte de la población la integración es media, baja o nula; entonces la relación es inversamente proporcional: a menor grado de integración social mayor grado de corrupción negra.
Donde "Is" representa la integración social y "Cn" la corrupción negra; los símbolos indican la inversión de la proporcionalidad; "X" es un valor constante relacionado con la extensión del sistema paralelo.
Por consiguiente, el sistema paralelo es, en esencia, un sistema de innovación que genera disfunciones en la consecución de las de las metas sociales del sistema. Los niveles de innovación en el sistema son inversamente proporcionales a la consecución de metas sociales del mismo.
Donde "Si" es el sistema innovador y "Ms" son las metas sociales alcanzadas.
En base a estas consideraciones, puede plantearse, al menos como hipótesis, que existe una relación directa entre los tipos de Corrupción Gris o Negra y las Democracias Liberales. Esta relación implica que:
a. un grupo elite maneja el estado
b. este grupo elite se mantiene en el poder
c. hay una restringida circulación de las elites
d. las elites no dan paso a nuevos grupos potenciales elites
e. las elites sostienen el sistema paralelo integrador de corrupción negra
f. las elites asimilan indirectamente a ciertos subestratos
g. las elites sostinen el sistema de Democracia Liberal
¿Cuándo puede hablarse de una inversión del proceso? Probablemente, solo bajo las siguientes condiciones:
a. nuevos actores políticos socialmente empoderados, con cierto nivel de legitimidad
b. cierto nivel de transgresión institucional
c. ingreso de nuevos grupos de elite, aceptados por los nuevos actores políticos
d. la elite cesante es reducida por la ley
e. las nuevas elites reducen significativamente el uso al sistema paralelo
f. las nuevas elites redefinen los grados de libertad de los funcionarios privados y reducen el ámbito de decisión de los funcionarios públicos
g. las nuevas elites promueven la integración social mediante recursos de diversa índole
h. se replantea el sistema de Democracia Liberal considerando tantos elementos de libertades individuales como de deberes ciudadanos
No es posible, por ahora, afirmar si el caso ecuatoriano se ajusta en determinada medida al tipo planteado. Para ello, hacen falta tiempo e información.
4. La inversion de valores absolutos individuales
La corrupción se ubica en los siguientes niveles:
a. Una elite no ética
b. Sistemas paralelos de corrupción negra
c. Mecanismos sociales integradores y desintegradores vinculados directamente con la corrupción
d. Valores percibidos por el individuo
En el capítulo anterior revisamos los literales a, b y c. En el presente capítulo abordaremos el literal d.
De acuerdo a la Declaración de Lima de 1997, surgida de la Octava Conferencia Anti-corrupción que se llevó a cabo en Lima, Perú, se señala que la corrupción erosiona la base moral de toda sociedad. Sobre esta consideración, partimos de una pregunta de tipo comprehensivo: ¿qué actitud adoptan los ciudadanos comunes con respecto a la corrupción? Las personas no dan demasiada importancia al un empleado público o a un oficial de tránsito; pero se escandalizan temporalmente por la corrupción monetaria de un funcionario de alto cargo o de un político. La opinión pública tolerará una corrupción anecdótica pero reacciona con indignación al descubrir el carácter sistemático y planificado de la corrupción.
La financiación ilegal de los partidos políticos, por ejemplo, es un secreto a voces para la mayor parte de la población. Pero sólo se ha convertido en un gran escándalo debido a ciertas condiciones, como la revelación al gran público de unos hechos que no sospechaba ya sea por jueces que raramente escapan a la trama o por elementos de la misma elite venidos a menos por maniobras de sus ex socios. La corrupción en los líderes escandaliza; pero a su vez, le da al fenómeno una trascendencia distinta: los modelos de socialización se replantean.
No se debe soslayar la "contribución" de actores fundamentales de la transmisión de valores absolutos en la generación de corrupción, tales como la iglesia católica: fue esta la que, a finales del siglo XV y por la gracia divina, repartió el nuevo mundo entre los españoles y portugueses y por ende los productos de los "descubrimientos". También podría achacarse el mayor grado de corrupción experimentado por los países del tercer mundo por el tipo de hombre europeo que emprendió la conquista de nuestras tierras y la ética transmitida por estos a las colonias a partir del siglo XVI; si observamos con detenimiento, los sitios en donde ha dominado el protestantismo experimentan actualmente corrupción baja y media; mientras aquellos en donde ha dominado el catolicismo, como en el caso de América Latina, se observa niveles altos de corrupción.
La reacción de la opinión pública frente a hechos de corrupción depende de elementos totalmente disímiles:
a. los actores de la trama, por lo general son líderes o personas públicos, ya sea políticos o grandes empresarios.
b. la naturaleza de los hechos incriminados, por lo general uso indebido de dineros públicos o fraude de algún tipo. y,
c. la función de la prensa: que varía de acuerdo a la postura del medio frente a la noticia.
¿Qué implicaciones puede tener el hecho que un Líder social (un presidente de la república, por ejemplo) esté implicado en un escándalo de corrupción? Obviamente varias, empezando por el hecho de cómo el asunto fue a dar a la "luz" pública generalmente tiene también "intereses" nada claros o definitivamente muy oscuros. América Latina está llena de escándalos de corrupción de este tipo más difícilmente se podrían realizar mediciones al respecto; no obstante se pueden desarrollar aproximaciones hipotéticas y plantear que la afectación a la conciencia colectiva es en el nivel de:
· el perfil típico del Líder
· el perfil típico aceptado o socialmente, con un componente latente no lícito
La conciencia colectiva, y dentro de esta la ética pública, es un producto histórico. Si esta es sostenida por una serie de tradiciones o de reglas más o menos interiorizadas, los actor de corrupción protagonizados por los Líderes sociales han promovido la deslegitimación de estos valores, lo que ha tenido la consecuencia de aumentar de alguna forma el "coste moral" de la corrupción. Es decir, no solo es el perjuicio, generalmente económico al estado o a cualquier otra institución; es también el nivel de afectación a la frágil valoración colectiva de la moral de sus líderes, lo que se reproduce en la socialización. No es posible aproximar el tamaño de la afectación, pero baste ver la reacción de la colectividad o de los ciudadanos en términos temporales: ningún caso tiene continuidad sino existe entidad que lo asuma.
Los medios de comunicación tienen mucho que ver en el problema: ellos denuncian el escándalo y explotan la noticia pero no evalúan los efectos negativos de ésta ni promueven el interés colectivo en el caso. Luego de un tiempo en el aire, la noticia pierde efecto en el público y el tema se desecha.
Por otro lado, en una sociedad sin vínculos efectivos de integración ¿cómo se puede exigir a los individuos proceder de acuerdo a ética intachable?
Otro talón de Aquiles es Sistema Educativo, en especial en su nivel Básico, y las condiciones en la que éste se desarrolla. El viejo estado centralista y concentrador, todavía en píe en nuestro medio, también propicia, por su ineficiencia, la corrupción a nivel espiritual en este ámbito. El sistema educativo público, aun obsoleto y con maestros mal pagados, constituye una clara muestra de ello. El problema se incrementa una vez que el asunto es manejado desde los políticos profesionales, lo cual dificulta su comprensión por los ciudadanos.
¿De dónde pueden provenir las alternativas?
En cierta medida, el fenómeno del crecimiento de los movimientos religiosos pentecostales (iglesias no católicas) motivado por la crisis emotiva de la población, contribuye a presionar al individuo hacia un tipo de actitudes legítimas más que ningún otro mecanismo implementado por el Estado. La integración social por medio de la religión tiene, aparentemente, más ventajas de las que se han podido poner de manifiesto; esto implica el incremento del Protestantismo en detrimento del Catolicismo, que es la religión oficial.
Sin embargo, el cambio debe operarse, por sobre todas las cosas, en el nivel político; la revisión del sistema es un imperativo tanto como lo es el cambio de actitud de la elite frente al manejo de los intereses colectivos. Nuestra Democracia es institucional y espiritualmente débil: todos los signos nos llevan a pensar de que no es percibida como un valor absoluto por parte de los ciudadanos comunes. ¿Si la elite no la respeta, que podemos esperar de aquellos actualmente ubicados por debajo de la línea de la pobreza? Es necesario que las instituciones de nuestro país se rediseñen desde la perspectiva del ejercicio Democrático y darle a esta una base ética de valores absolutos. Solo así podemos esperar que por ella no juren tanto los pobladores del cielo como los del infierno.
5. Conclusión
La corrupción es un problema eminentemente político. Las elites que han manejado al país hasta ahora la han hecho funcional a sus aspiraciones de mantención del Status Quo.
La explicación del porque en los últimos tiempos se han hecho públicos un sin número de casos de corrupción no se debe a un sinceramiento social. Aparentemente, la explicación a la importancia que se le ha dado al problema se debe buscarla en otra parte: por un lado, en disputas internas de las elites por el poder; por otro lado, en ciertas exigencias planteadas desde el contexto internacional (globalización) que presionan a las elites a ciertas actitudes frente al manejo del Estado y del sistema productivo.
La debilidad institucional de la Democracia en nuestro medio ha contribuido al sostenimiento de un sistema paralelo integrador de corrupción negra frente al sistema legítimo en plena crisis. Este sistema es concebido y mantenido por la elite tradicional.
A pesar de las deficiencias estructurales, el problema de la corrupción no tiene, en rigor origen, en el Estado, sino en las Elites que han manejado el Estado. El supuesto del proceso, entonces, es la Anomia Estructural que se verifica en la construcción y funcionamiento de un sistema paralelo al Estatal o legítimo, concebido e implementado por las Elites.
La principal repercusión de los hechos de corrupción por los medios masivos ha sido su coste moral. Cuando la ética pública no apropiada, cuando la opinión pública tiene en general un concepto negativo de la política, la corrupción se tolera porque se considera una consecuencia inevitable del ejercicio del poder.
Los medios de comunicación son indispensables para la formación de una opinión colectiva, especialmente sobre una cuestión tan secreta y clandestina por definición. Sin embargo, su accionar está en función de la actualidad de la noticia; una vez que esta pierde actualidad pasa al olvido contribuyendo a que los ciudadanos comunes mantengan una actitud apática en esencia.
Es correcto que la ineficiencia de los servicios públicos generan corrupción; pero también es cierto que el nivel de integración social y la percepción de metas sociales es baja. No se puede pretender un óptima relación del ciudadano común con las reglas institucionales si aquel se encuentra fuera o se siente fuera de los propósitos de la sociedad.
6. Referencias
Cartier Bresson, J. Corrupción, poder discrecional y rentas, 1993.
Declaración de Lima: Octava Conferencia Anti-corrupción, 1997.
Diario "El Universo", Domingo, 11 de Junio del 2000.
Gunn McRae, Donald, Vilfredo Pareto. Enciclopedia de las Instituciones Políticas.
Fukuyama, Francis, El Fin de la Historia y el Ultimo Hombre. 1992.
Heidenheimer, Arnold J., Topografía de la Corrupción. 1989.
Mény, Yves, Corrupción "fin de siglo": Cambio, crisis y transformación de los valores.1996
Michel Poniatowski, Conducir el cambio: Ensayo sobre el poder.
Paz, Octavio, Tiempo Nublado. 1982
Steven R. Reed, La Corrupción Política en Japón. 1996
Tiryakian, Edward, Sociologismo y Existencialismo.
Tomasetta, Leonardo, Participación y Autogestión.
7. Descripción del trabajo "Corrupción, Democracia y Elites.
Descriptores:
· Definición del concepto corrupción
· Tipos de corrupción
· Corrupción y sistema político
· Grupos sociales y corrupción
· Corrupción y conductas individuales
· Democracia y corrupción
· Sistema financiero internacional y corrupción
La corrupción es un acto ilegal que ocurre cuando una persona abusa de su poderpara obtener algún beneficio para sí mismo, para sus familiares o para sus amigos. Requiere La corrupción es un acto ilegal que ocurre cuando una persona abusa de su poder para obtener algún beneficio para sí mismo, para sus familiares o para sus amigos. Requiere de la participación de dos actores: uno que por su posición de poder pueda ofrecer algo valioso y otro que esté dispuesto a pagar una "mordida" o soborno para obtenerlo.
Estos actos los observamos diariamente desde que abordamos cualquier transporte, en el mercado, al realizar trámites oficiales, etc; puede suceder en los lugares menos pensados y con las personas menos esperadas.En la escuela, por ejemplo, la corrupción puede producirse entre profesores y alumnos (venta de calificaciones), entre padres y maestros (compra de notas aprobatorias para sus hijos) entre directores y padres de familia (venta del derecho de ingreso a una escuela), entre directores y profesores (venta de plazas), entre autoridades de las escuelas (compra de permisos), etc.Aunque ilícita, hay quienes piensan que la corrupción puede ser útil. Argumentan que ayuda a esquivar las reglas excesivas, a acelerar los trámites y a ahorrar tiempo. Así, por ejemplo, dicen que sirve a los alumnos que tienen problemas con una materia para poder aprobarla, pues gracias a la corrupción pueden comprar al profesor. También dicen que sirve para establecer un criterio para determinar quiénes ingresan a las escuelas con mayor demanda.Sin embargo, los partidarios de este argumento no se dan cuenta de que en el largo plazo, la corrupción nos perjudica a todos. Por ejemplo, si en una escuela es común que los profesores acepten sobornos para aprobar a los alumnos, en el largo plazo la reputación de esa escuela se verá dañada. Esto terminará afectando a sus egresados, quienes cargarán para el resto de su vida con el sello de que vienen de una escuela que no los formó bien.La corrupción tiene consecuencias graves que afectan el desarrollo de los países. Algunos datos recientes muestran que el dinero que se gasta en corrupción deja de gastarse en los servicios públicos que proporciona el gobierno, tales como transporte público, electricidad, agua potable, etc.La corrupción, entonces, provoca que haya fallas en el suministro de agua, baja calidad de los servicios médicos, baja calidad de los servicios educativos, fallas en la infraestructura vial y aumento en la incidencia de cortes eléctricos, por mencionar algunos ejemplos.Además, la corrupción puede terminar poniendo en riesgo la vida e integridad física de los ciudadanos. Por ejemplo, la baja calidad de los servicios médicos puede costarle la vida a un ciudadano enfermo. La construcción de edificios que no cumplen con los mínimos requisitos de seguridad, pueden costarle la vida a un ciudadano durante un temblor. La malas carreteras pueden ser muy peligrosas para los conductores de camiones y sus pasajeros, etc.
Por último, la corrupción rompe el tejido social pues disminuye la confianza de los ciudadanos en las instituciones, el gobierno y entre ellos mismos. También afecta el nivel ético de la sociedad en su conjunto. En la medida en que la corrupción se generaliza, los escrúpulos éticos se van perdiendo
de la participación de dos actores: uno que por su posición de poder pueda ofrecer algo valioso y otro que esté dispuesto a pagar una "mordida" o soborno para obtenerlo.
Estos actos los observamos diariamente desde que abordamos cualquier transporte, en el mercado, al realizar trámites oficiales, etc; puede suceder en los lugares menos pensados y con las personas menos esperadas.En la escuela, por ejemplo, la corrupción puede producirse entre profesores y alumnos (venta de calificaciones), entre padres y maestros (compra de notas aprobatorias para sus hijos) entre directores y padres de familia (venta del derecho de ingreso a una escuela), entre directores y profesores (venta de plazas), entre autoridades de las escuelas (compra de permisos), etc.Aunque ilícita, hay quienes piensan que la corrupción puede ser útil. Argumentan que ayuda a esquivar las reglas excesivas, a acelerar los trámites y a ahorrar tiempo. Así, por ejemplo, dicen que sirve a los alumnos que tienen problemas con una materia para poder aprobarla, pues gracias a la corrupción pueden comprar al profesor. También dicen que sirve para establecer un criterio para determinar quiénes ingresan a las escuelas con mayor demanda.Sin embargo, los partidarios de este argumento no se dan cuenta de que en el largo plazo, la corrupción nos perjudica a todos. Por ejemplo, si en una escuela es común que los profesores acepten sobornos para aprobar a los alumnos, en el largo plazo la reputación de esa escuela se verá dañada. Esto terminará afectando a sus egresados, quienes cargarán para el resto de su vida con el sello de que vienen de una escuela que no los formó bien.La corrupción tiene consecuencias graves que afectan el desarrollo de los países. Algunos datos recientes muestran que el dinero que se gasta eLa corrupción es un acto ilegal que ocurre cuando una persona abusa de su poder para obtener algún beneficio para sí mismo, para sus familiares o para sus amigos. Requiere de la participación de dos actores: uno que por su posición de poder pueda ofrecer algo valioso y otro que esté dispuesto a pagar una "mordida" o soborno para obtenerlo.
Estos actos los observamos diariamente desde que abordamos cualquier transporte, en el mercado, al realizar trámites oficiales, etc; puede suceder en los lugares menos pensados y con las personas menos esperadas.En la escuela, por ejemplo, la corrupción puede producirse entre profesores y alumnos (venta de calificaciones), entre padres y maestros (compra de notas aprobatorias para sus hijos) entre directores y padres de familia (venta del derecho de ingreso a una escuela), entre directores y profesores (venta de plazas), entre autoridades de las escuelas (compra de permisos), etc.Aunque ilícita, hay quienes piensan que la corrupción puede ser útil. Argumentan que ayuda a esquivar las reglas excesivas, a acelerar los trámites y a ahorrar tiempo. Así, por ejemplo, dicen que sirve a los alumnos que tienen problemas con una materia para poder aprobarla, pues gracias a la corrupción pueden comprar al profesor. También dicen que sirve para establecer un criterio para determinar quiénes ingresan a las escuelas con mayor demanda.Sin embargo, los partidarios de este argumento no se dan cuenta de que en el largo plazo, la corrupción nos perjudica a todos. Por ejemplo, si en una escuela es común que los profesores acepten sobornos para aprobar a los alumnos, en el largo plazo la reputación de esa escuela se verá dañada. Esto terminará afectando a sus egresados, quienes cargarán para el resto de su vida con el sello de que vienen de una escuela que no los formó bien.La corrupción tiene consecuencias graves que afectan el desarrollo de los países. Algunos datos recientes muestran que el dinero que se gasta en corrupción deja de gastarse en los servicios públicos que proporciona el gobierno, tales como transporte público, electricidad, agua potable, etc.La corrupción, entonces, provoca que haya fallas en el suministro de agua, baja calidad de los servicios médicos, baja calidad de los servicios educativos, fallas en la infraestructura vial y aumento en la incidencia de cortes eléctricos, por mencionar algunos ejemplos.Además, la corrupción puede terminar poniendo en riesgo la vida e integridad física de los ciudadanos. Por ejemplo, la baja calidad de los servicios médicos puede costarle la vida a un ciudadano enfermo. La construcción de edificios que no cumplen con los mínimos requisitos de seguridad, pueden costarle la vida a un ciudadano durante un temblor. La malas carreteras pueden ser muy peligrosas para los conductores de camiones y sus pasajeros, etc.
Por último, la corrupción rompe el tejido social pues disminuye la confianza de los ciudadanos en las instituciones, el gobierno y entre ellos mismos. También afecta el nivel ético de la sociedad en su conjunto. En la medida en que la corrupción se generaliza, los escrúpulos éticos se van perdiendo
n corrupción deja de gastarse en los servicios públicos que proporciona el gobierno, tales como transporte público, electricidad, agua potable, etc.La corrupción, entonces, provoca que haya fallas en el suministro de agua, baja calidad de los servicios médicos, baja calidad de los servicios educativos, fallas en la infraestructura vial y aumento en la incidencia de cortes eléctricos, por mencionar algunos ejemplos. Además, la corrupción puede terminar poniendo en riesgo la vida e integridad física de los ciudadanos. Por ejemplo, la baja calidad de los servicios médicos puede costarle la vida a un ciudadano enfermo. La construcción de edificios que no cumplen con los mínimos requisitos de seguridad, pueden costarle la vida a un ciudadano durante un temblor. La malas carreteras pueden ser muy peligrosas para los conductores de camiones y sus pasajeros, etc.
Por último, la corrupción rompe el tejido social pues disminuye la confianza de los ciudadanos en las instituciones, el gobierno y entre ellos mismos. También afecta el nivel ético de la sociedad en su conjunto. En la medida en que la corrupción se generaliza, los escrúpulos éticos se van perdiendo
Guillermo Haro Bélchez
Introducción
Hay prácticamente un consenso de que el mayor de los fantasmas que recorre el mundo en este final de siglo, es el de la corrupción.
Pero este fenómeno generalizado provoca, simultáneamente, cual si fuera la tercera Ley de Newton, un proceso inverso en la búsqueda afanosa de una moral pública, eso que alquien denominó con toda precisión como el pudor del pueblo.
La corrupción no tiene especificaciones de tiempo o lugar. Ella es intemporal, que si bien es un problema de los individuos que muestran conductas ilícitas es también resultado de una sociedad que funciona con un sistema que nos es el apropiado.
De ahí que la problemática que encierra la corrupción representa el mayor de los desafíos y es motivo de preocupación para el Estado moderno. Como antídoto, nada mejor que hacer efectiva la división de poderes como la forma adecuada del control, porque es el recurso que permite cumplir con uno de los supuestos básicos del Estado democrático: honesto, defensor de las libertades públicas, transparente en el funcionamiento, y dialogante con los ciudadanos.
Es una realidad que si bien en las naciones latinoamericanas sus regímenes republicanos contemplan una división formal de poderes, en los hechos no se ha ejercido a plenitud por cuestiones de sociología política y razones históricas. Estas sociedades, de alguna forma invertebradas, carecen por tanto de estructuras administrativas estables que le dan solidez y viabilidad a un estado moderno. Este estado embrionario de institucionalización en nuestro suelo impide la vigilancia pública del desempeño del aparato gubernamental, esto es, se cancelan los canales por donde la sociedad efectúa sus tareas de vigilancia. Desde esta óptica, podríamos decir que le falta vitalidad a la sociedad civil, entendida como diversidad y fortaleza organizacional.
Para lograr la transparencia también es importante tener como aliado el funcionamiento adecuado de instituciones democráticas, un prensa libre y acceso abierto del público a la información relacionada con el ejercicio del poder y las actividades gubernamentales. A toda esta estructura deben de sumarse los órganos de control y el afianzamiento del sistema de impartición de justicia, esto último es así porque el sistema institucional de una nación depende de la vigilancia del poder judicial.
Está claro por otra parte, que el combate a la corrupción se enfrenta y tiene connotaciones de carácter eminentemente políticas, en donde más que los hombres, son las instituciones públicas la que juegan el papel de jueces de última instancia. Sin embargo, en nuestros países, por ser sociedades con procesos de integración traumáticas: o están ausentes las instituciones públicas o van en proceso de formación y afianzamiento que, eso sí, servirán en el futuro como conductos por donde la sociedad se organizará para poner freno a los desmanes de la corrupción y la irresponsabilidad pública.
En paralelo con la contemporización institucional, se requiere actuar a nivel educativo de la sociedad, para reorientar los valores a fin de cambiar en el plazo largo las conductas individuales. Autores como Llerena consideran que no se irá a fondo contra la corrupción en tanto no suceda una modificación interna del individuo, que hoy por hoy, está inmerso en una dinámica de valores presidida por el dinero en menoscabo (y hasta el menosprecio) de otro tipo de virtudes. Esa "impúdica exaltación de la moneda" a la que se refirió García Lorca en su estancia en Nueva York (1929). Por lo tanto la moralidad o la corrupción, sucede en un determinado estado de la sociedad. Las medidas anticorrupción, en consecuencia, no pueden tener lugar en el vacío social y político. Más bien la estructura social y política, que define el grado de conflictividad y de porosidad hacia los valores, va a condicionar los alcances de esas medidas.
En tal virtud, el avance contra la corrupción necesitará de una activa sociedad civil y de la presencia de órganos de fiscalización, porque se enfrenta a toda una estructura de intereses que es finalmente la matriz de los conflictos sociales. De esas situaciones conflictivas sobresalen: La idea de país y el compromiso que tiene la élite; la competencia entre las élites y el control y la participación de las masas en la política gubernamental. El modo como se concilien dichos conflictos marcará las reglas de la vida pública y creará las condiciones para un cambio positivo o negativo respecto a la sanción efectiva de las conductas delictivas.
En otras palabras, las necesidades sociales, el tamaño de la conflictividad, el juego democrático, la correlación de fuerzas políticas y la experiencia en materia de control, serán los factores decisivos para instaurar y operar con éxito los instrumentos para la vigilancia de los haberes públicos para hacer de nuestros países un campo donde impere la ley.
Los órganos de fiscalización en México
México tiene una larga tradición en materia de fiscalización que se inicia desde la lejana época colonial, siendo básicamente controles de carácter interno que dependían fundamentalmente de la rama del Ejecutivo. He aquí, desde nuestra vida independiente, los ordenamientos de fiscalización expedidos:
1824 - Se emite el Decreto Arreglo de la Administración Pública con el cual se suprime el Tribunal Mayor de Cuentas de la Nueva España y se crea la Contaduría Mayor de Hacienda.
1843 - Supresión de la Contaduría Mayor de Hacienda y se restaura el antiguo Tribunal de Cuentas.
1857 - Con la Constitución de 1857 se restablece una vez más la Contaduría Mayor de Hacienda que dura hasta nuestros días.
Este organismo, en teoría, es de orden externo pues supervisa al Ejecutivo y rinde cuentas al poder Legislativo.
1917 - El Presidente Carranza crea el Departamento de Contraloría separado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
1933 - Queda suprimido el Departamento de Contraloría y se traspasan las funciones a la Tesorería de la Federación.
1981 - Durante el régimen de Miguel de la Madrid es creada la Secretaría de la Contraloría General de la Federación.
1994 - Con el Presidente Zedillo se ajustan funciones y atribuciones bajo el nombre de Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo del Poder Ejecutivo del Gobierno Federal.
La Auditoría Superior de la Federación
Por razones relacionadas con condicionantes de raíces históricas 1 en México no había sido posible implantar de manera efectiva la división de poderes tal y como lo dice en el papel nuestra carta fundamental.
Sin la existencia real de esa división se dificulta implantar un sistema de control y evaluación. Y sobre todo que vigile la forma como se distribuye y se gasta el dinero público.
Sin embargo, la nueva correlación de fuerzas políticas en el país y particularmente la conformación del Congreso Federal que surgió de las elecciones de 1997, está poniendo en la mesa de las discusiones los grandes asuntos nacionales. Uno de ellos es justamente las negociaciones que se están dando entre los partidos para someter una iniciativa ante el Congreso de la Unión para crear el órgano llamado Auditoría Superior de la Federación. Su objetivo es claro: una instancia nombrada por el Poder Legislativo, aunque independientemente y autónomo en funcionamiento y recursos, para encargarse de fiscalizar la hacienda pública con atribuciones para penalizar allí donde haya mala utilización de los recursos de la federación.
De lograrse, sin duda, sería un gran avance en la larga marcha que ha sido para México luchar desde tiempos inmemoriales para que la sociedad se sustente en la cultura del control y reducir los índices de corrupción que hoy campea por nuestro suelo.
La iniciativa para crear dicho Organo fue enviada al Congreso por el Presidente Zedillo en noviembre de 1995 misma que, meses después, quedó congelada por falta de consensos.
Sin embargo, la verdadera causa que impidió en ese tiempo su aprobación se debió al hecho de que la iniciativa presidencial proponía que fuera el Ejecutivo el que nombrara a la directiva del mismo, mientras que el Legislativo argumentaba que esa decisión es parte intransferible de su competencia. Como se observa, la diferencia no fue cuestión de nimiedad y se resolverá, ahora sí, en la presente Legislatura Federal.
Estado de México - Secretaría de la Contraloría
Los antecedentes de la Secretaría de la Contraloría del Estado de México datan de 1955, cuando se emite la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados Públicos del Estado, de los Municipios y Organismos Públicos Descentralizados.
En 1971 se estableció un compromiso político-administrativo: introducir reformas a la estructura orgánica y funcional del Poder Ejecutivo para volver más ágil y expedito el servicio público, y sobre todo, ejercer las funciones de evaluación y control hacia el interior del aparato estatal y de los organismos descentralizados. De esta manera nació la Contraloría General de Gobierno.
A partir de 1976 incrementaría sus funciones hacia otras áreas financieras del Estado: vigilancia del ejercicio presupuestario; evaluación de la organización hacendaria y de la supervisión de los programas por objetivos.
En el período 1981-1986 se promovió la expedición de una segunda Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, retomando elementos de 1955.
En el trienio de 1987-1989 fue suscrito con el gobierno federal un Acuerdo de Coordinación del Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental.
Fue en 1989 cuando se creó la actual Secretaría de la Contraloría , otorgándole la responsabilidad de llevar a cabo el control interno en todo el gobierno estatal.
Los objetivos de la nueva dependencia era el seguimiento y la evaluación de la gestión pública, así como la vigilancia de los servidores en el ejercicio de sus funciones y el manejo de los recursos bajo su responsabilidad.
La nueva instancia gubernamental no implicaba intromisión o duplicidad de funciones con la Contaduría General de Glosa (legislativo estatal).
El régimen de responsabilidades administrativas
El régimen de responsabilidades administrativas, inicialmente está encaminado a realizar actividades de fiscalización y auditorías financieras, administrativas, operacionales y técnicas de obra a las dependencias del sector central y auxiliar de la administración pública para vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de planeación, programación, presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión, deuda, patrimonio, fondos y valores propiedad del gobierno del Estado, así como de recursos concertados por el Estado y los Gobiernos Federal y Municipal, a efecto de consolidar el Sistema Integral de Control y Evaluación Gubernamental.
En el marco del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública , el régimen de responsabilidades tiene como fin primordial la investigación de las conductas indebidas que contravienen los principios de legalidad, honradez y eficiencia que deben ser observados por parte de los servidores públicos en el desempeño de su cargo, imponiendo las sanciones disciplinarias y, en su caso, fincando la responsabilidad resarcitoria en términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México y sus Municipios.
Como acciones del Régimen de Responsabilidades se tienen, la instrucción de procedimientos administrativos por violación al código de conducta contenido en el art. 42 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios y con motivo de las quejas y denuncias que se presenten en contra de servidores públicos, así como de aquellos que se inicien con motivo de la existencia de algún daño o perjuicio a los recursos económicos públicos el control y evaluación de la situación patrimonial de los servidores públicos de la administración pública estatal y municipal. Y por último la vigilancia al cumplimiento de los ordenamientos relacionados con los procesos licitatorios y concursos públicos.
A fin de fortalecer el régimen de responsabilidades del Estado, ha sido actualizado el marco jurídico que lo rige, al elaborarse reformas y adiciones a 5 leyes, 2 reglamentos, 3 acuerdos , 1 convenio, 1 lineamiento, 1 manual general y 60 acuerdos delegatorios para otorgar facultades y ampliar las existentes. Así mismo, fueron creadas varias unidades administrativas con el propósito de fortalecer la descentralización y desconcentración de facultades y recursos relacionadas con las actividades de control y evaluación de la gestión pública.
La fiscalización en la administración pública
La actividad fiscalizadora se orienta a comprobar el cumplimiento de la normatividad establecida para el manejo de los fondos públicos.
Cada dependencia del gobierno estatal cuenta con un órgano de control interno que forma parte de su estructura administrativa, y funcionalmente se encuentran coordinados y supervisados por la Secretaría de la Contraloría que es el órgano central encargado de conducir el Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública.
La fiscalización se realiza de manera sistemática con enfoques diversos y su unidad básica de acción es la auditoría o revisión.
El criterio de selección privilegia los aspectos financiero y de impacto social. En el primero se trata de escoger aquellos programas que absorben cuantiosos recursos presupuestales, mientras que el segundo se orienta hacia actividades que afectan las condiciones de vida de la población.
La fiscalización se hace de manera programada. Al inicio de cada ejercicio fiscal se elabora un plan de trabajo sustentado en los criterios referidos, y que abarca la mayor parte de las unidades administrativas de la administración estatal.
La consecuencia de la fiscalización es el fincamiento preventivo de responsabilidades administrativas o resarcitorias a aquellos servidores públicos que no tuvieron cuidado en el manejo de los recursos, o bien, que actuaron con desapego a la ética. El fincamiento de responsabilidades da origen al proceso administrativo que la ley de la materia establece para desahogar la garantía de audiencia y en su caso fijar la aplicación de sanciones.
Programa general de simplificación administrativa
El Programa General de Simplificación Administrativa (PGSA) tiene objetivos claros y puntuales: modernizar los procesos de trabajo, promover la descentralización de facultades, eficientizar la atención de quejas y denuncias, eliminar normas innecesarias y obsoletas, acotar facultades discrecionales y estimular la participación social.
Su origen se remonta al 21 de octubre de 1993, fecha en la que el Ejecutivo Estatal expidió el "Acuerdo por el que se establecen las bases para la integración, ejecución, coordinación y evaluación del Programa General de Simplificación de la Administración Pública del Estado de México".
El referido Acuerdo faculta a la Secretaría de la Contraloría como la dependencia responsable de la integración, seguimiento y evaluación del PGSA, creando, para tal efecto, a la Coordinación del Programa General de Simplificación Administrativa, a la que encomendó la atención operativa del mismo.
En tanto, las demás dependencias y organismos auxiliares, incluyendo a la propia Secretaría de la Contraloría , se ocupan de la identificación, jerarquización y ejecución de las acciones de desregulación y simplificación administrativa.
Existen tres niveles de coordinación del PGSA: global, sectorial e institucional. El primero se da a través del Comité Estatal de Simplificación Administrativa, presidido por el titular del Ejecutivo Estatal y en el que el Secretario de la Contraloría se desempeña como Secretario de dicho comité y como vocales los titulares de las dependencias. El comité se reúne de dos a tres veces por año para dar a conocer a la sociedad mexiquense, avances y logros relevantes del PGSA.
El segundo nivel es el de coordinación sectorial. Al respecto, se han constituido, desde 1994, Comités Sectoriales de Simplificación Administrativa en cada uno de los 14 sectores en que se haya dividida la Administración Pública Estatal. Al frente del Comité se encuentra el Coordinador Sectorial de Simplificación Administrativa.
El tercero y último nivel es el de la coordinación institucional. En este nivel participan los titulares de las unidades administrativas a nivel dirección general en las dependencias centrales y en los organismos auxiliares, cuya tarea es identificar, priorizar y ejecutar compromisos puntuales de desregulación y simplificación administrativa, informando cada mes del grado de avance y cumplimiento.
Parte importante de las funciones que desarrolla la Coordinación del Programa General de Simplificación Administrativa, lo es la integración y publicación anual del PGSA, incluyendo un folleto de los principales resultados alcanzados; la realización de campañas de difusión y la distribución de material informativo -boletines, carteles, trípticos, etc.- para dar a conocer, con oportunidad y claridad, las medidas emprendidas en la materia.
Finalmente, el gobierno del Estado de México por conducto de la Secretaría de la Contraloría , promueve y apoya a todos los niveles la simplificación y desregulación en los Ayuntamientos de la entidad, con respecto pleno a su autonomía municipal.
Todo ello con el propósito de que las administraciones municipales ejecuten y evalúen Programas de Simplificación Administrativa, en los que se plasmen compromisos orientados a eliminar trámites y requisitos innecesarios, para ahorrar tiempos y gastos al ciudadano.
Programa de Contraloría Social
En este contexto y con la lógica implícita de la prevención fue instrumentado el programa de Contraloría Social en el Estado de México.
En realidad dicho programa nació en 1991 bajo la iniciativa de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (SECOGEF) hoy Secretaría de la Contraloría de Desarrollo Administrativo (SECODAM) para supervisar, a nivel nacional, la aplicación de los recursos del Programa Nacional de Solidaridad. Esa figura (Contraloría Social) fue retomada y perfeccionada por el gobierno mexiquense (1995), pero además fue extendida hasta llegar a los fondos estatales involucrados en la construcción de obras públicas de beneficio comunitario.
El espíritu de la Contraloría Social está edificado bajo los principios de la gestión comunitaria y que busca, ante los nuevos desafíos, infundir un nuevo sentido social a la función pública.
La Contraloría Social surgió a instancias de la propia población, que le da forma y la controla. La entidad gubernamental únicamente asesora. Pero ambas esferas son coincidentes en un punto: socializar la vigilancia y supervisión de la obra pública a efecto de garantizar que los recursos públicos sean aplicados de manera honesta y oportuna.
La célula de la Contraloría Social son los Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia (COCICOVIS). Cada Comité está formado por tres ciudadanos, que ocupan los cargos honoríficos de Contralor Social, Sobcontralor Social "A" y Subcontralor Social "B", elegidos democráticamente en asamblea general por los vecinos beneficiados con la obra.
Los COCICOVIS realizan visitas permanentemente a la obra para corroborar que sus características correspondan con lo establecido en el expediente técnico. Cuando el Comité detecta presuntas irregularidades las informa a la Secretaría de la Contraloría para que ésta proceda a realizar las investigaciones correspondientes y, de ser el caso, aplique las sanciones que sean necesarias.
El trabajo de los contralores sociales es apoyado por la Secretaría de la Contraloría mediante la capacitación, orientación y asistencia técnica, adicionalmente, cuentan con los medios para hacer llegar oportunamente sus quejas y denuncias a las autoridades locales y estatales.
Se han constituido, de 1995 al mes de abril del presente año 8,227 Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia, incorporando a la función de control a 24,681 ciudadanos. Con esto se ha logrado fiscalizar el 100% de las obras realizadas con recursos estatales y federales en la totalidad de los 122 municipios del Estado de México.
La cobertura del trabajo realizado por los Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia se ha venido ampliando paulatinamente hasta llegar a los subsidios en la compra de fertilizantes; mejoramiento del ganado y praderas; revestimiento de canales de riego; equipamiento de instalaciones educativas y electrificación de comunidades, entre otras.
Las virtudes del programa se ha decantado incluso hacia la lucha partidista, pues, ha sido fuente de selección de liderazgos naturales. En el proceso electoral de 1996 para la renovación de ayuntamientos, fueron postulados, por diversos políticos 244 personas que ya habían participado como contralores sociales, muchos de los cuales fueron electos para diversos cargos en los cabildos; destacando de entre ellos, 4 contralores sociales que salieron electos como presidentes municipales.
Usuario itinerante
Como parte del Programa General de Simplificación Administrativa, en el presente año se estableció el programa "Usuario Itinerante" como un instrumento de evaluación de la conducta de los servidores públicos, y alberga como principales objetivos valorar la calidad de los servicios y la atención al ciudadano; verificar la correcta aplicación de las medidas de desregulación y simplificación administrativa, así como coadyuvar a la prevención, control y combate de los actos de corrupción.
Su operación se basa en las inspecciones evaluatorias realizadas sistemáticamente a las dependencias y entidades de la administración pública estatal. Las inspecciones se realizan de manera aleatoria y sorpresiva por personal expresamente comisionado, quienes asumen el rol de usuarios reales para captar fielmente la calidad y honradez en la atención que se presta a los usuarios.
El personal participante en el programa es cuidadosamente seleccionado para su reclutamiento y tiene entre otras obligaciones el conducirse bajo estrictos principios de legalidad e imparcialidad, guardar absoluta confidencialidad de su identidad ante el personal de las dependencias y entidades, no evidenciar su presencia en las dependencias y entidades aún cuando observe anomalías e informar únicamente a sus superiores de la situación observada.
Los aspectos fundamentales de evaluación son la imagen institucional (buena recepción y orientación a los usuarios); el apego de los procedimientos administrativos a la normatividad oficial; la disposición para que el usuario reporte sus quejas y sugerencias.
Concluidas las inspecciones se elabora un informe que se remite al titular de la dependencia o entidad evaluada para que conozca del funcionamiento del servicio y la conducta del servidor público. Con esta acción, los directamente involucrados en la prestación de los servicios, elaboran un programa de trabajo orientado a corregir las deficiencias detectadas.
Por su parte, la Secretaría de la Contraloría realiza posteriormente un seguimiento a los resultados del informe, en tanto que el titular de la dependencia evaluada tiene el compromiso de turnar el programa de trabajo a la Coordinación del Programa General.
Como resultado de su aplicación, se ha podido detectar los servicios que por sus características naturales y universo de trabajo, presentan mayores índices de corrupción: los servicios que presta la Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito (DGSPyT), transporte público, verificación vehicular, regulación sanitaria, regulación de la tenencia de la tierra, averiguaciones previas, inspección a empresas y establecimientos.
En el caso de la Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito adscrita a la Secretaría General de Gobierno, se ha caracterizado por observar considerables acto de corruptela, entre los que se mencionan la solicitud de "cuotas extras" o dádivas, la omisión de documentos o exámenes, falta de apego a la norma e incumplimiento del código de conducta.
De acuerdo con las estadísticas, se han sancionado a 3,686 elementos policiacos por solicitar dádivas o gratificaciones, lo que representa el 40% del total de las sanciones impuestas a servidores públicos.
Uno de sus resultados es que la Secretaría General de Gobierno dio a conocer un plan que comprende 26 acciones que emprenderá la Dirección General de Seguridad Pública y Tránsito para combatir la corrupción, distinguiéndose la instalación de un sistema de quejas y denuncias; ventanillas únicas de servicios; mecanismos de control con tecnología de punta como cámaras de vídeo; sistemas de estímulos para los elementos de la corporación; reglamentación del servicio de grúas y reemplacamiento del parque vehicular.
Conclusiones
La lucha contra la corrupción no es una tarea individual, más bien es un reto que asumen las instituciones civiles y públicas.
En nuestras condiciones de países del subdesarrollo, con graves deficiencias de integración y homogenización al interior de la sociedad, existe una elevada tendencia hacia la exclusión políticas y económica de grandes núcleos humanos que, a su vez, fragmentan la vida comunitaria y productiva.
Este mundo de dispersión y disparidad sociológica que es la mayoría de las naciones latinoamericanas, obstaculiza, en su raíz, el nacimiento de instituciones y normas republicanas capaces de solidificar la cultura de la ley.
En ausencia de ese marco general que contenga los acuerdos nacionales erigidos en un estado de derecho, las instituciones republicanas se diseminan en los espacios políticos dominados por los intereses corporativos y regionales.
En esas estructuras singulares es el lugar en donde se reproducen los mayores escándalos de prevaricación.
Sólo la educación, la cultura y las instituciones pueden procrear autoridades que preserven a la sociedad, de elevar a la altura de la industrialización, el nivel de los ilícitos públicos.
NOTA
1 De nuestras dos razas primigenias, española y azteca, la sociedad mexicana heredó estructuras políticas autoritarias sustentadas en el caciquismo y las corporaciones refractarias al cambio y al ejercicio democrático.
